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一体两翼的扁平化管理模式框架

来源:   发布时间: 2018年04月24日

  内容摘要:2015年9月21日,最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出,为减少审判权运行的行政化弊端,优化司法资源配置,提高办案质量效率,在总结一些法院探索审判团队办案模式的经验基础上,规定基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队,依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。案件数量较多的基层人民法院,可以组建相对固定的审判团队,实行扁平化的管理模式。至此,扁平化管理正式提上了议事日程。如何设计扁平化管理模式,广大专家学者智者见智,各抒已见。作者认为,改革需要坚持解放思想和事实求是。作为改革方案的设计者和决策者,应当具有政治头脑、总体观念、创新观念、洞察力、着眼未来和弹性思维。作者围绕以审判为中心,执行和行政管理完全服务于审判的思路,结合从事审判管理工作的实践经验和兵团法院实际情况,对法院扁平化管理的问题进行了深入的思考,并提出了一个以审判团队为主体、执行团队和行政管理团队为两翼的“一体两翼”设计方案,共决策者参考。

  关键词:法院;扁平化;审判团队;审判权运行;司法改革

  一、扁平化管理模式的概念、渊源和内涵

  扁平化管理最早产生于企业领域,是企业管理学中的概念。所谓扁平化,是指通过减少管理层次、压缩职能部门,使决策层和操作层之间的中间管理层级尽可能减少,以便使企业迅速地作出反应以应对市场风险,而建立起来的富有弹性的新型管理模式。扁平化管理模式是相对于金字塔管理模式而言的。在金字塔管理模式下,决策权和管理权集中在少数人身上,责任也集中在少数人身上,决策和管理效率低下,应对市场风险的能力低下,难以适应市场竞争。随着信息技术的发展,电子政务的兴起,按照科层制一层一层地传递信息方式不再是必须的;管理者和被管理者可以利用信息技术手段随时了解对方的工作状态和意图,而且仅占用极少的精力和时间。这样一来,一个管理者能够同时指挥和指导更多的下属(增加管理幅度),白领出现过剩,为企业管理机构从金字塔结构转变为扁平化结构提供了可能。扁平化管理模式实行分权管理为主,管理层次简化,权力中心下移。同时,精减后的中级领导层和基层主管为实现目标而分担更多的责任,工作效率和民主化程度有效提升,主动性、积极性和创造性得以更好的发挥。

  二、对企业组织结构模式的学习和借鉴

  管理学的发展以科层制的产生为主线,科层制管理模式以排除人性化因素为显性内容,强调纵向的命令与服从。科层制在企业是通过层层委托管理来完成的,体现为控制与被控制的关系。为了适应日益激烈的市场竞争,企业不断地改善组织结构,在实践中具体形式多种多样,但基本形式只有几种。应用最广泛的有直线结构、直线职能结构、事业部结构、矩阵结构,以及现代管理中被广泛应用的团队型结构等等。

  1、直线结构,是最早最简单的企业组织形式,其基本特点是不设专门的职能管理部门,结构从经理(厂长)至车间主任再至班组长呈直线状,主要优点是形式简单、指挥统一、职责分明,一般适合于产品单一、规模较小的企业。

  2、直线职能结构,是以集权为主要特征的组织结构,其特点是按集中统一原则设置直线行政领导(如厂长、经理),又按分工管理的原则设置各级职能机构或人员,主要优点是分工严密、指挥统一,主要缺点是横向协调差,主要适用于产品相对单一的中型企业。

  3、事业部结构,主要适用于大公司。

  4、矩阵结构,是直线职能结构和事业部结构的结合,主要缺点是机构臃肿,主要适用于产品品种较多的企业,军工企业、跨地区、跨国公司等大型企业。短阵结构属于扁平化组织形式之一。

  5、团队结构,是以自我管理的团队(SMT)作为基本的构成单位以代替科层制。所谓自我管理的团队,是其掌握必要的资源(包括人、财、物)和能力,在组织平台的支持下,实施自主管理的单元。团队的构成要求为5P——目标、人、定位、权限和计划。团队是一个共同体,由基层和管理层人员组成,自行决定相关事务并承担责任,通过成员之间的协同工作而发挥整体优势,以实现共同的目标,起到1+1﹥2的效果。团队领导人没有响亮的头衔,只称之以负责人。团队成员之间都可以在平等的基础上进行对话和交流。团队型结构属于扁平化组织形式之一。

  通过分析科层制,我们不难发现,由于宪法规定上下级法院、以及法院内部上下级法律职务之间是监督指导关系,所以在法院实行科层制与其法律属性严重不相符,应当彻底铲除科层制在法院生存的土壤。通过分析企业组织结构基本形式,我们发现几种结构形式之间存在联系和共同点;而且实践当中,企业在进行组织设计时,往往可以混合性地加以灵活运用,并不苛求于纯粹的组织形式。如果将诉讼案件比作产品的话,法院好比是产品单一的企业。但法院是以审判工作为中心任务的国家机器,不存在市场风险和市场竞争,所以企业组织结构模式并不能完全适用于法院。相对而言,团队结构模式比较适合于法院组织结构改革。

  三、法院扁平化设置的基本原则

  根据法院的法律属性和职能定位,以及司法改革的总体目标和中心任务,作者归纳了法院扁平化设置的基本原则。

  1、定额制和目标任务原则。定额制原则是指实行机构编制定额,未经省级法院和编制机构批准,不得增加内设机构。任务目标原则,是指法院组织结构的设计必须以中心任务和目标为依据和出发点,并以之为最终目的。衡量法院扁平化管理成功与否的最终标准,是看其能否最大限度地促进法院中心任务和目标的实现。遵循定额制和目标任务原则,可以有效杜绝以往根据领导意志因事设人,因人设岗,以及以上下对口为理由随增减机构等问题的出现。

  2、以审判为中心的原则。法院扁平化设置应当坚持以审判为中心,资源优化配置,形成以审判团队为主体、执行团队和行政管理团队为两翼的“一体两翼”新格局,彰显审判权的中央事权属性,突出审判在诉讼制度中的中心地位,充分体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征。审判团队彻底去行政化,执行团队和行政管理团队完全服务于审判工作审判、执行和行政管理团队均实现专业化的高效运行。

  3、有效管理幅度原则。管理幅度是指一名庭室领导直接管理的下级人员的人数。有效管理幅度是指主管人员直接管理的下级人员的恰当数量。如果超过了这限度,就不可能进行有效的领导和管理。以民事审判庭为例,法官或者合议庭数量在多数以下,设置一个审判庭,多少以上分设两个或者三个审判庭,都应当符合有效管理幅度原则。目前兵团各中级和基层法院普遍存在管理幅度过小的问题。

  4、专业分工与协作原则。专业分工是指分工要适当,简不宜繁,一个机构能办的事情,不设多个机构。分工过细,工作环节增加而引起工作流程的延长,造成协调困难,抵消了分工带来的好处。协作原则是指强化整体目标意识,加强协调和配合,各个子系统密切配合,步调协调一致,保证法院整体系统的统一性,充分发挥分工带来的高效率。

  四、法院扁平化框架设计方案

  行政编制50人以下的基层法院,核定三个庭室编制,原有机构予以整合,形成以审判团队为主体、执行团队和行政管理团队为两翼的“一体两翼”格局。根据作者的设计方案,整合后的机构名称及内部职责分工如下:

  (一)审判事务部(或称审判庭)。

  1、组成。由原来的立案庭、各审判庭、审判监督庭、审判管理办公室合并组成。进入员额的院领导全部编入其中。新组建的审判事务部(或审判庭)由院长直管。

  2、职责。统一行使裁判权。负责刑事、民事、行政案件的立案和审判,包括涉诉信访案件,司法制裁案件,执行复议和异议案件,司法救助案件,等等。

  3、内部设置。包括领导设置和单元设置。

  (1)领导设置。设主任(或庭长)1名,副主任(或副庭长)1-2名,全面调度和协调立案、审判工作。

  (2)单元设置和具体分工。分设审判辅助组(或称内勤组、接案组)、刑事审判组(团队)、民事行政审判组(团队)、综合审判组(团队)。法官员额少于9人的可不分设审判组,少于12人的可不分设综合审判组。

  刑事审判组(团队):由员额法官、法官助理和书记员组成,负责刑事审判。

  民行审判组(团队):由员额法官、法官助理和书记员组成,负责民事、行政审判。

  综合审判组(团队):由员额法官、法官助理和书记员组成,负责审理小额诉讼案件,特别程序、督促程序和公示催告程序案件,审判监督审查和再审案件,执行异议和复议案件,司法制裁案件,司法救助案件。

  审判辅助组(或称内勤组、接案组):由立案员、司法统计员、绩效考核员等司法辅助人员组成,负责立案、排期、送达、涉诉信访接待、司法统计和分析,审判业务方面的绩效考核测算,以及其他内勤事务。指定专人担任审委会秘书工作和案件评查的组织工作。

  (二)行政办公室(或称行政事务部)。

  1、组成。由原来的办公室、财务室、档案室、政工科、监察室合并组成。由一名副院长分管。

  2、职责。统一行使党务和行政管理权,履行审判保障工作。负责财务、车辆、国有资产管理,公务接待;负责党务和人事管理工作,负责后勤保障,等。

  3、内部设置。包括领导设置和单元设置。

  (1)领导设置。设主任1名,副主任1名(由政工员兼任),负责行政办公室全局工作、分管公务接待、车辆管理,后勤保障工作。设副主任1名,防止主任权利过于集中。

  (2)单元设置和具体分工。分设政工员、财务会计、档案及网络管理员。报账员可由本团队的其他成员兼任,不占用编制。

  会计(1名):负责财务工作,编制预算和决算方案,国有资产管理。

  档案及网络员(1名):负责档案、文件收发工作、网络维护。

  政工员(1-2名):负责党务、组织人事、纪检监察、新闻宣传,负责绩效考核工作。

  (三)执行局。

  1、组成。由原来的执行局、执行庭、执行综合办公室、司法警察大队合并组成。由一名副院长分管。

  2、职责。统一行使执行权,履行警备保障工作。

  3、内部设置。包括领导设置和单元设置。

  (1)领导设置。设局长1名,副局长1名(由司法警察兼任),负责执行局全局工作。局长由司法辅助人员担任;警务组组长兼任副局长,便于开展工作,也可防止局长权利过于集中,起到权利制衡作用。

  (2)单元设置和具体分工。设警务化管理的执行员团队,分设警务保障组。

  警务化管理的执行员团队:负责执行权的行使,有权依据生效法律文书做出申报财产令等令状,制发冻结、划拨和扣押等裁定。对需要裁决的事项提交审判庭(审判事务部)做出裁决。

  警务组(兼任执行员):负责审判和执行工作中的警务保障,兼任执行员从事执行工作。

  上述三个机构的重组当中,审判事务部重组的关键是优化人力资源配置,组建一流的审判团队,真正起到1+1﹥2的效果。行政事务部重组的关键是重新进行工作定位,转变工作方式,从行政管理者转变为提供服务者。执行局的重组的关键是严格实行执行权与执行裁判权的分离,以及执行警务化管理。应当分别明确执行权与执行裁判权的清单,凡是各种执行复议、异议案件的审查,以及采取拘留、罚款等司法惩罚的决定,应当定性为执行裁判权,由审判事务部(一般由综合审判组)办理。凡是采取查封、扣押、冻结等强制措施,应当定性为执行权,由执行局(执行员)直接做出裁定或者决定,裁定书以执行员身份署名。如果将采取查封、扣押、冻结等强制措施也定性为执行裁判权,也由审判事务部做出裁判,则仍然没有跳出旧的办案模式,审判事务部也就不能从繁琐的执行事务中解放出来。执行局与司法警察部队合并,实行警务化管理。人民法院的司法警察部队无论是建制规模还是作战水平,都无法与公安、监狱警察部队相比,而且作为人民法院的下级部门,其法律地位是执行者,而不是决策者。为了理顺执行局与司法警察部队合并后二者的领导与被领导关系,有必要对司法警察部队的行政级别予以调整。

  五、法院实行庭室扁平化管理的注意事项

  (一)以稳定促改革。法院扁平化是一项艰难的、重大的改革,牵涉到众多人、众多方面。要一下子改变实行了几十年的管理模式,会触动很多的人神经,需要有计划、有步骤、有层次的推进,不能急功近利、急于求成。当然,改革需要常人所没有的胆识和勇气。不急于求成并不意谓着可以消极怠工,观望改革,而是稳中求进。

  (二)科学组建团队和配备团队负责人。企业扁平化模式中,一个团队成员是由员工自觉结合的,不同专业知识背景的人互相组合,实现优势互补。挑选团队成员的要求有二,一是能力最适,二是内心愿意。如果强拉硬派,不利于调动队员的积极性。另外,每个团队应当具有一定比例的专家型人才。扁平化组织中,负责人的影响力和领导权威主要不是来自于职权,渊博的学识、专业的水准、以及人格魅力等,往往比职权本身对团队成员更具有影响力和感召力。如果团队负责人选任不当,会造成团队效能低下。因此应当允许团队民主推选负责人,真正以德才兼务的标准选任负责人。

  (三)重构审判工作流程。实行扁平化管理以后,需要重新对法院的管理、运作方式及审判工作流程进行构造,对立案、审判和执行之间的关系,以及审判和审判管理之间的关系进行重新定位,构建全新的法院管理模式。作者建议,从完善以审判权为中心的角度出发,立案庭撤销以后,诉讼服务中心归口审判事务部,成为审判事务部领导下的前沿阵地,负责立案登记,立案审查由审判团队负责。撤销审判管理办公室后,将审判管理办公室的管理控制职能交还给裁判者,特别是审判委员会、审判团队的负责人,以落实审判责任制,做到让审理者裁判,由裁判者负责。设置具有相对独立地位的执行机构,执行案件由执行局自行负责立案,推动实行审判权和执行权相分离。

  (四)加强职业培训。扁平化管理对管理者的素质要求极高。组织扁平化的过程中,必然导致中间管理层大幅削减,而管理幅度大幅增加。在管理人员减少、被管理人员增加的情况下,要保证管理质量不下降,必然对管理者的素质与能力提出了更高的要求。同时,由于团队自行对所负责的事项作出决定并自行承担责任,每个团队成员也必然会产生提升自我能力的内在要求,因此加强法院各类人员的职业培训,不应只停留在口号上。

  (五)同步加强法院民主和政治文明建设。必须认识到,由于我国法院长期以来实行科层科管理模式,一旦实现庭室扁平化管理模式,强调横向协调合作,从院领导到普通员额法官,从审判人员到司法辅助人员、司法行政人员,在短时期内都可能存在心理上的不适应性。院领导可能产生失落感,而基层干警可能产生不安全感。因此,各级法院有必要同步加强民主建设和建设,营造良好的民主文化氛围和政治生态。国家层面应当健全法官职业保障体系,避免法官受到不公正的待遇,解决法官的后顾之忧,使法官勇于担当起法治建设的责任。

  结语。法院扁平化管理是与法官员额制相得益彰的产物。实行扁平化管理以后,院领导和庭室领导交裁判文书签发权交还给独任法官或审判长,审判团队相应的权限增大。主管院领导、庭室领导的行政领导属性大为减弱,剩下与普通法官一样的审判权,有充分的时间和精力致力于法院的中心任务——审判。这就为将院领导纳入审判团队提供了可行性。如果我们的思想再解放一些,再激进一些,将正副院长、庭长职务的属性由法律职务属性改变为纯行政属性,而在法律职务中增设审判委员会主任委员、副主任委员由正副院长兼任(当然兼任),或可更加彻底地改变法院行政化氛围浓厚的现象。审判团队领导的影响力开始来自于他展现出来的审判专业水平,以及作为团队建设者的人格魅力和卓越才能。无论是在法院内部还是在社会层面,法官这个称谓将成为一般的、占主导地位的称谓,法官称谓的尊荣感将超越院长、庭长称谓的尊荣感。

  参考文献:

  1.《企业管理概论》,刘仲康、郑明身主编,武汉大学出版社,2005年9月第1版;

  2.《现代管理学》,刘熙瑞主编,高等教育出版社,2007年9月第2版;

  3.《行政组织理论》,倪星主编,高等教育出版社,2007年9月第1版。

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